Misura PNRR M7-I17: il Superbonus destinato all'Edilizia Pubblica

Il presente report fornisce un’analisi esaustiva della Misura PNRR M7 – I17 (Misura 7-Investimento 17) del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), inserita nel capitolo REPowerEU. Con una dotazione finanziaria di 1,381 miliardi di euro, la misura si propone di stimolare la riqualificazione energetica su larga scala del patrimonio di edilizia residenziale pubblica (ERP) e sociale (ERS), con l’obiettivo di ridurre i consumi energetici di almeno il 30% e, al contempo, contrastare la povertà energetica.

Analisi operativa e strategica della misura PNRR M7 – I17, guida all’efficientamento della ERP

L’analisi delinea un cambiamento di paradigma rispetto ai precedenti incentivi, come il Superbonus. Il nuovo modello abbandona le detrazioni fiscali a favore di un meccanismo gestito centralmente che combina contributi a fondo perduto e prestiti, erogati tramite operatori specializzati. I soggetti attuatori sono le Energy Service Companies (ESCo), unici destinatari dei fondi, che operano come intermediari tecnici e finanziari tra lo Stato e gli enti proprietari degli immobili.

Il Gestore dei Servizi Energetici (GSE) assume il ruolo di soggetto attuatore delegato, responsabile della gestione delle sovvenzioni, della valutazione tecnica dei progetti e del monitoraggio dei risultati. Il meccanismo finanziario prevede una sovvenzione a fondo perduto fino al 65% dei costi, erogata dal GSE, e un prestito fino al 35%, concesso da banche convenzionate con Cassa Depositi e Prestiti (CDP).

Il report evidenzia le opportunità strategiche per le stazioni appaltanti (ATER, Comuni) di riqualificare il proprio patrimonio a costi minimi, ma anche le significative sfide operative legate alla complessità amministrativa e alle stringenti scadenze del PNRR. Per le ESCo, la misura rappresenta un mercato potenziale di vasta portata, sebbene richieda elevate competenze tecniche, finanziarie e una solida capacità di gestione del rischio. Vengono analizzati in dettaglio il flusso procedurale, i criteri di ammissibilità, gli interventi finanziabili e le sinergie chiave, in particolare la cumulabilità con il Conto Termico, che emerge come strumento fondamentale per la sostenibilità finanziaria dei progetti.

Sezione 1: Inquadramento Strategico e Contesto Normativo

1.1. La Misura M7-I17 nel Quadro del PNRR e di REPowerEU

La Misura PNRR M7 – I17, ufficialmente denominata “Strumento finanziario per le ristrutturazioni energetiche degli alloggi pubblici e sociali e delle famiglie a basso reddito e vulnerabili”, rappresenta un pilastro fondamentale della strategia energetica nazionale nell’ambito del PNRR. La sua collocazione all’interno del capitolo REPowerEU ne sottolinea la duplice valenza strategica: da un lato, accelerare la transizione ecologica del Paese attraverso la riqualificazione di un settore edilizio particolarmente energivoro; dall’altro, affrontare la dimensione sociale della transizione, mitigando la povertà energetica per le fasce più deboli della popolazione.

Gli obiettivi strategici della misura sono chiari e ambiziosi. Si intende promuovere interventi di ristrutturazione energetica su larga scala, aggregando la domanda e incentivando investimenti privati per ottenere un miglioramento dell’efficienza energetica degli edifici trattati pari o superiore al 30%. Questo target si allinea con gli obiettivi più ampi del piano REPowerEU, che mira a ridurre drasticamente la dipendenza dell’Unione Europea dai combustibili fossili.

Per raggiungere tali scopi, è stata stanziata una dotazione finanziaria complessiva di 1,381 miliardi di euro. Il cronoprogramma del PNRR impone tempistiche estremamente rigorose: l’intera misura deve essere attuata e completata entro il 31 agosto 2026 , mentre i lavori oggetto di finanziamento devono essere aggiudicati entro il 30 giugno 2026, data che costituisce una scadenza critica per l’intero processo.

1.2. Il Quadro Giuridico di Riferimento

Il fondamento normativo della misura risiede nella Legge 30 dicembre 2024, n. 207 (Legge di Bilancio 2025), e in particolare nei commi 513-515, che ne istituiscono il meccanismo e ne definiscono i contorni generali.

L’operatività è stata demandata a un provvedimento specifico: il Decreto del 9 aprile 2025, emanato dal Ministro per gli Affari Europei, il Sud, le Politiche di Coesione e il PNRR, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze. Questo decreto attuativo è il documento cardine che disciplina nel dettaglio le tipologie di investimenti ammissibili, i soggetti destinatari del sostegno, i criteri di selezione dei progetti, le modalità di erogazione dei fondi e le procedure di controllo. È importante notare che la ricerca del testo di un decreto datato 9 aprile 2025 può portare a documenti non pertinenti, come quelli relativi ai Criteri Ambientali Minimi (CAM) per la ristorazione o a normative per il settore scolastico. È pertanto cruciale fare riferimento esclusivamente al decreto specificamente emanato per la misura M7-I17.

In questo quadro, il Gestore dei Servizi Energetici (GSE) è stato designato quale Soggetto Attuatore delegato. Il suo ruolo è centrale e operativo: gestisce l’intero processo di ammissione e di erogazione della componente a fondo perduto dell’incentivo e svolge il monitoraggio tecnico per assicurare il raggiungimento degli obiettivi.

1.3. Distinzioni e Sinergie con Altri Programmi

L’architettura della misura PNRR M7-I17 segna un’evoluzione significativa e un netto cambio di approccio rispetto ai precedenti meccanismi di incentivazione, in particolare il Superbonus. L’analisi del quadro normativo rivela un passaggio da un modello basato su detrazioni fiscali, di fatto accessibile a una platea quasi universale e quindi “demand-driven” (guidato dalla domanda) , a un modello “supply-driven” (guidato dall’offerta) e attentamente curato. Il nuovo strumento introduce barriere all’ingresso mirate: i progetti devono avere una scala dimensionale rilevante (tra 10 e 30 milioni di euro), i proponenti devono essere operatori altamente specializzati (le ESCo certificate) e il finanziamento è diretto, non più mediato dal sistema fiscale. Questa scelta riflette una lezione appresa dall’esperienza del Superbonus, la cui spesa si è rivelata di difficile controllo. Il legislatore ora preferisce finanziare un numero minore di interventi, ma più ampi, strutturati e aggregati, gestiti da soggetti qualificati, ritenuti più efficaci e facilmente monitorabili.

È inoltre fondamentale distinguere nettamente la misura PNRR M7-I17 dal programma “Sicuro, Verde e Sociale: riqualificazione dell’edilizia residenziale pubblica”. Quest’ultimo è finanziato da fondi nazionali, attraverso il Piano Nazionale per gli investimenti Complementari (PNC) al PNRR, e persegue obiettivi più ampi che includono, oltre all’efficienza energetica, anche la messa in sicurezza sismica e la riqualificazione del contesto sociale. La logica di funzionamento è radicalmente diversa: il programma “Sicuro, Verde e Sociale” si basa su un riparto di risorse tra le Regioni secondo criteri predefiniti , mentre la M7-I17 opera a livello nazionale con una procedura “a sportello”, rivolgendosi direttamente alle ESCo.

Questa frammentazione degli strumenti di finanziamento per l’edilizia pubblica pone una sfida significativa per le stazioni appaltanti come ATER e Comuni. Un ente proprietario di immobili che necessitano sia di interventi antisismici sia di efficientamento energetico (come nel caso di ATER Gorizia ) si trova a dover “spacchettare” i propri piani di riqualificazione. Dovrà candidare alcuni edifici a un programma e altri a un altro, o cercare di orchestrare sinergie complesse tra i due, aumentando notevolmente la complessità amministrativa e la necessità di una pianificazione strategica di lungo periodo per massimizzare l’accesso ai fondi disponibili.

Sezione 2: L’Architettura Finanziaria: Sovvenzioni, Prestiti e Cumulabilità

2.1. La Struttura del Sostegno Finanziario

L’architettura finanziaria della misura M7-I17 è stata disegnata per mobilitare capitali privati a fianco di un robusto sostegno pubblico. La dotazione totale di 1,381 miliardi di euro è suddivisa in due strumenti principali: 1,331 miliardi di euro sono destinati a contributi a fondo perduto, la cui gestione è affidata al GSE, mentre 50 milioni di euro costituiscono una provvista finanziaria messa a disposizione da Cassa Depositi e Prestiti (CDP) per alimentare una linea di prestiti.

Per ogni singolo progetto di investimento, il sostegno finanziario è articolato in un mix di queste due componenti:

Sovvenzione a fondo perduto: Copre fino a un massimo del 65% del costo totale degli interventi ammissibili. Questa componente è erogata direttamente dal GSE alla ESCo beneficiaria.
Prestito: Può coprire fino al restante 35% del costo dell’investimento. Questo finanziamento non è erogato direttamente da un ente pubblico, ma da banche commerciali che hanno stipulato una convenzione con CDP.

2.2. Il Ruolo di Cassa Depositi e Prestiti (CDP) e delle Banche Convenzionate

Il ruolo di CDP è quello di fornire la liquidità (la provvista da 50 milioni di euro) alle banche del sistema, che a loro volta erogheranno i prestiti alle ESCo. È fondamentale sottolineare che l’accesso a questo prestito non è automatico. Le ESCo devono negoziare direttamente con gli istituti di credito convenzionati, e la concessione del finanziamento è subordinata a una valutazione del merito di credito dell’impresa, secondo i modelli di rating interni di ciascuna banca.

Le ESCo hanno anche la flessibilità di coprire la quota del 35% con modalità alternative al prestito bancario. Possono utilizzare fondi propri (equity) o ricorrere ad altre forme di finanziamento, inclusi i capitali raccolti nell’ambito di operazioni di Partenariato Pubblico Privato (PPP). Un’ulteriore opzione è quella di richiedere garanzie pubbliche, come quelle offerte da SACE, per facilitare l’accesso a ulteriori linee di credito. Questa struttura crea un “trilemma del finanziamento” per l’ESCo: per portare a termine un progetto, deve contemporaneamente soddisfare tre controparti con logiche di valutazione diverse. In primo luogo, deve vincere una gara pubblica bandita dalla stazione appaltante, superando una valutazione tecnico-economica competitiva. In secondo luogo, deve presentare un’istanza al GSE e superare una rigorosa valutazione di conformità tecnica. Infine, deve negoziare con una banca commerciale per ottenere il finanziamento, superando una valutazione di merito creditizio. Il fallimento in una sola di queste tre fasi parallele è sufficiente a compromettere l’intero progetto, esponendo l’ESCo a un elevato rischio operativo e finanziario, soprattutto nel lasso di tempo che intercorre tra l’aggiudicazione della gara e la finalizzazione del pacchetto finanziario completo.

2.3. Regole di Cumulabilità: La Sinergia Chiave con il Conto Termico

Un aspetto cruciale per la sostenibilità dei progetti è la possibilità di cumulare gli incentivi. Il principio generale stabilisce che la misura M7-I17 è cumulabile con altri incentivi, sia statali che regionali, a condizione che il sostegno pubblico complessivo non superi il 100% delle spese ammissibili. È invece esplicitamente vietata la cumulabilità con altri incentivi di fonte europea che coprano i medesimi costi, per evitare il doppio finanziamento.

La sinergia più importante e strategicamente rilevante è quella con il Conto Termico, un altro meccanismo di incentivazione gestito dal GSE. La compatibilità tra i due strumenti è esplicitamente prevista e incoraggiata, e le bozze del futuro Conto Termico 3.0 confermano questo orientamento. Questa possibilità non è un mero dettaglio tecnico, ma un elemento che può modificare il modello di business dell’operatore. La quota del 35% da finanziare a mercato rappresenta un ostacolo significativo. La cumulabilità con il Conto Termico agisce come uno strumento di “chiusura del cerchio” finanziario, permettendo di ridurre o addirittura azzerare la necessità di ricorrere a prestiti bancari, sostituendo il debito con un ulteriore contributo a fondo perduto.

La logica operativa del cumulo è la seguente:

L’ESCo, una volta aggiudicataria della gara, presenta istanza al GSE per la sovvenzione M7-I17 del 65%.
Per la parte rimanente dei costi ammissibili, può presentare una domanda separata al Conto Termico. Poiché il Conto Termico ha un approccio “edificio-centrico”, la domanda dovrà essere articolata per ogni singolo immobile che compone il progetto aggregato M7-I17.
Il GSE, essendo gestore di entrambi i meccanismi, effettua un ricalcolo dell’incentivo del Conto Termico per assicurare che il totale dei contributi pubblici non ecceda il 100% della spesa ammissibile. In pratica, il Conto Termico va a coprire, in tutto o in parte, quella quota del 35% non coperta dalla sovvenzione principale.

Per accedere al cumulo, l’ESCo è tenuta a dichiarare la presenza di altri finanziamenti attraverso la compilazione di apposita modulistica, come il Modello 1.X previsto dalle procedure del Conto Termico. Questo de-riska il progetto e abbassa la barriera all’ingresso per le ESCo con elevate competenze tecniche ma minore solidità patrimoniale per accedere al credito bancario.

Sezione 3: Gli Attori Chiave e la Catena di Valore Operativa

Il successo della misura M7-I17 dipende dalla fluida interazione di una catena di attori pubblici e privati, ciascuno con ruoli e responsabilità ben definiti.

3.1. Le Stazioni Appaltanti (ATER, Comuni)

Le stazioni appaltanti, tipicamente le Aziende Territoriali per l’Edilizia Residenziale (ATER) o i Comuni proprietari di immobili ERP, sono gli iniziatori dell’intero processo. È fondamentale chiarire che non sono i beneficiari diretti del sostegno finanziario, ruolo riservato esclusivamente alle ESCo.

Le loro responsabilità sono cruciali e si concentrano nella fase preparatoria:

Identificazione del patrimonio: Devono effettuare una ricognizione dei propri immobili per individuare cluster di edifici idonei, che devono essere al 100% di proprietà pubblica.
Progettazione preliminare: Hanno il compito di redigere la documentazione tecnica iniziale, che deve consistere almeno in un Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica (PFTE) o, in alternativa, in un Documento di Indirizzo alla Progettazione (DIP). La qualità di questo documento è un fattore critico di successo.
Indizione della gara: Sulla base del PFTE, devono bandire e gestire una procedura di gara pubblica per la selezione dell’ESCo che realizzerà gli interventi. Per agevolare questo compito, Federcasa e GSE hanno predisposto un “Kit affidamento” con modelli e linee guida.
Monitoraggio: Una volta affidato il contratto, devono monitorarne la corretta esecuzione da parte dell’ESCo.

La fase di redazione del PFTE rappresenta un potenziale collo di bottiglia. La qualità e la completezza di questo documento sono essenziali: un PFTE impreciso può portare a gare deserte, offerte non congrue o difficoltà successive nell’ottenere l’approvazione del GSE. Molte pubbliche amministrazioni, specialmente i comuni di minori dimensioni, potrebbero non disporre delle competenze tecniche interne o delle risorse per redigere PFTE di alta qualità per progetti di questa scala, rendendo questa fase preliminare il primo e più significativo punto di rischio dell’intera filiera.

3.2. Le Energy Service Companies (ESCo)

Le ESCo sono il fulcro operativo e finanziario della misura. Sono gli unici soggetti legittimati a presentare i progetti di investimento e a ricevere il sostegno finanziario dal GSE, agendo di fatto come intermediari specializzati tra lo Stato e il patrimonio edilizio pubblico.

I requisiti per partecipare sono stringenti:

Certificazione: Devono possedere la certificazione secondo la norma UNI CEI 11352 in corso di validità.
Qualificazione: Devono partecipare alle gare in associazione con imprese di costruzione in possesso della necessaria qualificazione SOA per l’esecuzione di lavori pubblici.

Le loro responsabilità coprono l’intero ciclo di vita del progetto:

Partecipare alla gara pubblica e aggiudicarsi il contratto.
Predisporre e presentare l’istanza di finanziamento al GSE, completa di tutta la complessa documentazione tecnica richiesta.
Assumersi l’onere finanziario dell’investimento e il rischio operativo legato alla realizzazione degli interventi.
Garantire il raggiungimento del target di risparmio energetico del 30%.
Rendicontare puntualmente le spese al GSE per l’erogazione delle varie tranche del contributo.

La struttura della misura impone una relazione tra la stazione appaltante e l’ESCo che va ben oltre un normale contratto d’appalto. Si configura un partenariato di fatto, dove l’ente pubblico “abilita” l’ESCo a ottenere un finanziamento esterno. Il successo dipende dalla capacità congiunta di navigare un iter complesso: l’ESCo ha bisogno di dati dettagliati dalla PA per formulare un’offerta, e la PA dipende dalla capacità dell’ESCo non solo di vincere la gara, ma anche di assicurarsi i fondi dal GSE e dalle banche. Questa stretta interdipendenza richiede una collaborazione intensa fin dalle primissime fasi.

3.3. Il Gestore dei Servizi Energetici (GSE)

Il GSE agisce come braccio operativo dello Stato, in qualità di Soggetto Attuatore delegato per la gestione della componente a fondo perduto della misura.

Le sue responsabilità sono molteplici e cruciali per il funzionamento del sistema:

Gestione della piattaforma: Mette a disposizione e gestisce il portale telematico attraverso cui le ESCo presentano le domande.
Supporto e assistenza: Fornisce un supporto tecnico continuo a tutti gli stakeholder attraverso l’organizzazione di webinar, la pubblicazione di documenti di Q&A e l’attivazione di un servizio di tutoring dedicato.
Valutazione e istruttoria: Valuta le istanze presentate dalle ESCo, verificando la conformità ai requisiti tecnici e amministrativi previsti dal decreto.
Erogazione dei fondi: Gestisce il flusso finanziario verso le ESCo, erogando l’anticipo, i pagamenti intermedi (SAL) e il saldo finale.
Monitoraggio e controllo: Monitora l’avanzamento dei progetti e, soprattutto, verifica ex-post il raggiungimento effettivo degli obiettivi di risparmio energetico dichiarati.

La seguente matrice RACI (Responsible, Accountable, Consulted, Informed) sintetizza la ripartizione dei ruoli e delle responsabilità nelle fasi chiave del processo.

Fase del Processo	Stazione Appaltante (ATER/Comune)	ESCo	GSE	CDP / Banche
Identificazione immobili e cluster	A / R	C	I	I
Redazione PFTE / DIP	A / R	C	C	I
Bando e aggiudicazione gara	A / R	R	I	I
Presentazione istanza di sovvenzione	C / I	A / R	R	I
Richiesta e ottenimento prestito	I	A / R	I	A / R
Esecuzione e direzione lavori	C / I	A / R	I	I
Rendicontazione SAL e finale	I	A / R	R	I
Verifica finale risparmio energetico	I	R	A	I

Esporta in Fogli

Legenda: A = Accountable (Responsabile ultimo), R = Responsible (Esecutore), C = Consulted (Da consultare), I = Informed (Da informare)

Sezione 4: Il Flusso Procedurale: dalla Progettazione all’Erogazione dei Fondi

Il percorso per accedere ai fondi della misura M7-I17 è un processo sequenziale e complesso, che richiede un coordinamento preciso tra gli attori e il rispetto di tempistiche stringenti.

4.1. Fase 1 – Preparazione e Gara d’Appalto (a cura della Stazione Appaltante)

Il processo ha inizio sotto la responsabilità della stazione appaltante.

Valutazione Preliminare (Opzionale): Per ridurre l’incertezza, l’ente pubblico ha la facoltà di richiedere una valutazione preliminare al GSE. Questa richiesta, non obbligatoria, permette di verificare in anticipo l’ammissibilità di massima del progetto, presentando un Documento di Indirizzo alla Progettazione (DIP) e degli Attestati di Prestazione Energetica (APE) simulati.
Progettazione: L’ente deve redigere un Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica (PFTE) o un livello di progettazione superiore, che costituirà la base tecnica per la procedura di gara. Per supportare questa fase delicata, il GSE e Federcasa hanno messo a disposizione specifiche linee guida.
Gara d’Appalto: Sulla base del progetto, la stazione appaltante avvia la procedura di affidamento per selezionare l’ESCo. Per accelerare l’iter complessivo, il decreto consente alla ESCo vincitrice di presentare la domanda di finanziamento al GSE subito dopo l’aggiudicazione provvisoria della gara, senza dover attendere la stipula formale del contratto.

4.2. Fase 2 – Presentazione dell’Istanza al GSE (a cura della ESCo)

Una volta aggiudicatasi la gara, la palla passa all’ESCo.

Apertura dello Sportello: L’istanza deve essere presentata attraverso il portale telematico del GSE. L’apertura dello sportello è prevista a seguito della pubblicazione delle Regole Operative da parte del GSE, con una finestra temporale che dovrebbe andare da giugno 2025 ad aprile 2026.
Documentazione Richiesta: La domanda di finanziamento deve essere corredata da una documentazione completa e rigorosa, che include :
- Dati societari e dichiarazioni di conformità, inclusa la certificazione UNI CEI 11352.
- Una scheda illustrativa del progetto di investimento.
- Il piano dettagliato degli interventi, basato sul PFTE di gara.
- Gli APE convenzionali dell’edificio (o degli edifici) sia ante che post-operam (quest’ultimo in forma simulata).
- Un’asseverazione tecnica, redatta da un professionista abilitato, che certifichi il raggiungimento del miglioramento dell’efficienza energetica di almeno il 30%.
- Un’asseverazione sulla congruità dei costi, in conformità con le disposizioni del Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023).

4.3. Fase 3 – Valutazione e Concessione (a cura del GSE)

Il GSE prende in carico la valutazione delle istanze pervenute.

Criteri di Selezione: La procedura è di tipo “a sportello”, non competitiva. Ciò significa che i progetti vengono valutati in base all’ordine cronologico di presentazione e ammessi a finanziamento fino a esaurimento delle risorse, a condizione che rispettino tutti i requisiti previsti.
Criterio di Priorità: Per gestire il flusso di domande, è previsto un criterio di priorità temporale. In una prima fase, lo sportello sarà riservato a progetti che includono edifici non abbiano ricevuto altri finanziamenti pubblici negli ultimi 5 anni.
Concessione del Contributo: A seguito di una valutazione con esito positivo, il GSE emana il Provvedimento di Concessione del contributo. Questa fase deve tassativamente concludersi entro la scadenza PNRR del 30 giugno 2026.

4.4. Fase 4 – Erogazione e Rendicontazione (a cura di ESCo e GSE)

Ottenuta la concessione, si avvia la fase di erogazione e controllo.

Anticipo: L’ESCo ha diritto a richiedere un anticipo pari al 30% del contributo totale concesso, previa stipula di un Atto d’Obbligo con il GSE.
Stati di Avanzamento Lavori (SAL): Durante l’esecuzione degli interventi, sono previste due possibili richieste di pagamento intermedio, al raggiungimento del 50% e del 75% delle spese ammissibili rendicontate.
Conclusione e Saldo: Gli interventi devono essere completati entro 36 mesi dalla data di avvio. Al termine dei lavori, l’ESCo presenta la comunicazione di fine lavori, la rendicontazione finale delle spese e gli APE aggiornati di tutte le singole unità immobiliari per ottenere l’erogazione del saldo del contributo.

L’intero flusso procedurale è caratterizzato da una “corsa contro il tempo”. La scadenza PNRR del 30 giugno 2026 per l’assegnazione delle risorse è estremamente sfidante se confrontata con i tempi medi delle procedure amministrative e di gara in Italia. Qualsiasi ritardo nella fase iniziale, come la redazione del PFTE o l’espletamento della gara, può facilmente compromettere il rispetto della scadenza finale, mettendo a rischio l’intero investimento. La possibilità di presentare istanza con la sola aggiudicazione è una misura mitigativa importante, ma non elimina il rischio temporale, che rimane uno dei fattori di criticità più elevati della misura.

Sezione 5: Criteri Tecnici di Ammissibilità e Interventi Finanziabili

L’accesso ai finanziamenti della misura M7-I17 è subordinato al rispetto di precisi requisiti tecnici, sia per quanto riguarda gli immobili oggetto di intervento, sia per la natura e l’efficacia degli interventi stessi.

5.1. Requisiti degli Immobili e dei Progetti

Tipologia di Immobili: Gli interventi devono riguardare edifici appartenenti al patrimonio dell’Edilizia Residenziale Pubblica (ERP) o dell’Edilizia Residenziale Sociale (ERS).
Proprietà: Un requisito non derogabile è che la proprietà degli immobili sia interamente pubblica. Sono quindi esclusi i condomini a proprietà mista, anche se la quota privata è minoritaria.
Dimensione del Progetto: La misura è pensata per interventi su larga scala. Ogni programma di investimento presentato deve avere un valore complessivo compreso tra un minimo di 10 milioni di euro e un massimo di 30 milioni di euro.
Requisiti Impiantistici: Gli edifici devono essere dotati di impianti di climatizzazione invernale centralizzati, oppure devono diventarlo a seguito degli interventi di riqualificazione previsti dal progetto.
Conformità: Gli immobili devono essere in regola dal punto di vista urbanistico e catastale. Eventuali difformità devono essere sanate prima della presentazione della domanda, in quanto la conformità è un requisito di ammissibilità.

5.2. L’Obiettivo di Risparmio Energetico

Il cuore della misura è il target di efficientamento.

Target Quantitativo: Ogni progetto deve garantire un miglioramento dell’efficienza energetica dell’edificio (o del complesso di edifici) non inferiore al 30%.
Metrica di Verifica: Il raggiungimento di questo obiettivo viene misurato attraverso la riduzione dell’indice di prestazione energetica globale non rinnovabile, noto come $E_{pgl,nren}$ .
Modalità di Certificazione: La dimostrazione del risparmio energetico è affidata al confronto tra l’Attestato di Prestazione Energetica (APE) redatto prima degli interventi (ante operam) e quello redatto al termine dei lavori (post operam). Il calcolo e il raggiungimento del target devono essere certificati e asseverati da un tecnico abilitato.

5.3. Catalogo degli Interventi Ammissibili

Il decreto attuativo fornisce un elenco dettagliato degli interventi che possono concorrere al raggiungimento del target e che sono ammissibili a finanziamento. La gamma di lavori è ampia e copre tutti gli aspetti chiave dell’efficienza energetica:

Involucro Opaco: Interventi di isolamento termico delle superfici opache, come l’installazione di cappotti termici su pareti esterne, l’isolamento di coperture e solai.
Involucro Trasparente: Sostituzione di finestre, portefinestre e altri componenti vetrati con elementi più performanti.
Impianti di Climatizzazione: Sostituzione degli impianti esistenti con soluzioni ad alta efficienza, tra cui caldaie a condensazione, pompe di calore (anche geotermiche), sistemi ibridi e unità di microcogenerazione alimentate da fonti rinnovabili.
Fonti di Energia Rinnovabile (FER): Installazione di impianti fotovoltaici per la produzione di energia elettrica e di impianti solari termici per la produzione di acqua calda sanitaria.
Sistemi di Accumulo: Integrazione di batterie per l’accumulo dell’energia elettrica prodotta dagli impianti fotovoltaici.
Infrastrutture di Ricarica: Installazione di colonnine per la ricarica di veicoli elettrici.
Automazione e Controllo: Implementazione di sistemi di Building Automation and Control (BACS) per la gestione intelligente e l’ottimizzazione dei consumi energetici.

Sono inoltre ammissibili a finanziamento anche le relative spese tecniche, che includono le prestazioni professionali per la progettazione, la direzione lavori, la redazione degli APE e delle asseverazioni tecniche di conformità e congruità dei costi.

5.4. Esclusioni e Principi DNSH (“Do No Significant Harm”)

In linea con i principi del PNRR, la misura aderisce al principio “Do No Significant Harm” (Non arrecare un danno significativo all’ambiente). Questo si traduce in esclusioni specifiche :

Sono esclusi da qualsiasi forma di incentivo gli investimenti direttamente legati ai combustibili fossili.
Sono altresì escluse le attività che generano emissioni di gas a effetto serra superiori ai parametri di riferimento europei, così come gli investimenti connessi a discariche di rifiuti, inceneritori e impianti di trattamento meccanico-biologico.

In questo contesto, emerge una potenziale contraddizione. Mentre il principio DNSH e le dichiarazioni generali escludono i combustibili fossili , l’elenco dettagliato degli interventi ammissibili menziona esplicitamente le “caldaie a condensazione” , che sono tipicamente alimentate a gas metano. La stessa fonte, peraltro, cita un chiarimento dell’Agenzia delle Entrate (relativo ad altri bonus) che esclude dal 2025 la sostituzione con caldaie a combustibili fossili, aumentando l’ambiguità. Questa apparente incongruenza è un punto critico che dovrà essere risolto in via definitiva dalle Regole Operative che saranno emanate dal GSE. È plausibile che la soluzione risieda nell’ammettere le caldaie a condensazione solo se inserite all’interno di “sistemi ibridi” (cioè in accoppiamento con una pompa di calore) e non come unico generatore di calore, al fine di rispettare pienamente il principio DNSH. Fino a tale chiarimento, le ESCo si trovano nell’incertezza riguardo alla piena definizione dei pacchetti tecnologici ammissibili.

Sezione 6: Analisi Strategica e Raccomandazioni Operative

L’analisi della misura M7-I17 rivela un meccanismo complesso ma ricco di potenziale, che richiede un approccio strategico da parte di tutti gli attori coinvolti.

6.1. Opportunità e Sfide per le Stazioni Appaltanti

Per gli enti pubblici proprietari di immobili (ATER, Comuni), la misura rappresenta un’opportunità senza precedenti. Offre la possibilità di riqualificare ampie porzioni del proprio patrimonio edilizio a un costo diretto quasi nullo, generando un triplice beneficio: valorizzazione degli asset, miglioramento della qualità della vita e del comfort abitativo per gli inquilini, e riduzione strutturale delle spese energetiche e della povertà energetica.

Tuttavia, le sfide sono altrettanto significative. La principale è la complessità amministrativa dell’intero processo, che richiede competenze tecniche specifiche, in particolare per la redazione di un PFTE di alta qualità, e la capacità di gestire procedure di gara complesse sotto la pressione delle stringenti scadenze del PNRR.

Raccomandazioni Operative:

Pianificazione Proattiva: Avviare immediatamente una mappatura e una ricognizione del patrimonio per identificare cluster di edifici che soddisfino i requisiti di ammissibilità (proprietà pubblica, impianti centralizzati) e che possano essere aggregati in progetti di scala adeguata (10-30 milioni di euro).
Supporto Tecnico: Valutare la necessità di dotarsi di supporto tecnico-specialistico esterno per la redazione di PFTE robusti e completi, un investimento iniziale che può determinare il successo o il fallimento dell’accesso alla misura.
Standardizzazione: Utilizzare sistematicamente il “Kit affidamento” e le linee guida fornite da GSE e Federcasa per standardizzare e accelerare le procedure di gara, riducendo il rischio di errori e ritardi.
Dialogo con il Mercato: Instaurare un dialogo preliminare con il mercato delle ESCo, attraverso consultazioni o avvisi esplorativi, per sondare l’interesse e la fattibilità dei progetti prima di avviare formalmente le gare.

6.2. Modelli di Business e Strategie per le ESCo

Per le Energy Service Companies, la misura apre un mercato potenziale di oltre un miliardo di euro, con un meccanismo di finanziamento diretto che, se combinato strategicamente con il Conto Termico, può diventare a bassissimo impiego di capitale proprio e a rischio finanziario contenuto.

Le sfide risiedono negli stringenti requisiti di accesso (certificazione UNI CEI 11352, qualificazione SOA in partnership), nel rischio operativo e finanziario da gestire nel periodo “ponte” tra l’aggiudicazione della gara e la finalizzazione del pacchetto finanziario, nella complessità della documentazione da produrre e nella costante pressione imposta dalle scadenze.

Raccomandazioni Operative:

Specializzazione Burocratica: Sviluppare competenze interne o partnership dedicate alla gestione delle complesse pratiche amministrative con il GSE, che diventerà un fattore competitivo chiave.
Alleanze Strategiche: Creare partnership solide e pre-qualificate con imprese di costruzione in possesso dei necessari requisiti SOA, per poter rispondere rapidamente e con efficacia alle gare.
Ingegneria Finanziaria: Sviluppare modelli finanziari e offerte tecniche che integrino nativamente la cumulabilità con il Conto Termico. Questo permetterà di presentare offerte economicamente più vantaggiose e con un profilo di rischio inferiore.
Monitoraggio Attivo: Monitorare costantemente il “contatore” delle risorse disponibili che sarà pubblicato sul sito del GSE per pianificare strategicamente la tempistica di presentazione delle domande ed evitare di preparare progetti per fondi già esauriti.

6.3. Identificazione dei Potenziali Ostacoli e Soluzioni

Dall’analisi emergono tre ostacoli principali che potrebbero rallentare o compromettere l’efficacia della misura:

Lentezza Burocratica delle PA: La capacità delle stazioni appaltanti di produrre progetti e bandire gare in tempi rapidi è il principale collo di bottiglia. La soluzione risiede nella massima standardizzazione delle procedure, attraverso l’adozione diffusa dei kit documentali, e in un forte supporto tecnico fornito dal GSE e dalle associazioni di categoria come Federcasa e ANCE.
Complessità Finanziaria e Tecnica: La navigazione tra sovvenzioni, prestiti e cumulo con altri incentivi richiede competenze elevate. La soluzione è un massiccio sforzo di formazione e assistenza, affidato ai tavoli tecnici e ai webinar organizzati dal GSE, che diventano appuntamenti cruciali per gli operatori.
Scadenze PNRR: Il rischio di non rispettare la deadline del 30 giugno 2026 è concreto. La soluzione impone una pianificazione anticipata e, ove possibile, la parallelizzazione delle attività. Le PA devono avviare le procedure basandosi sui requisiti già noti, senza attendere ogni dettaglio finale, e le ESCo devono preparare la documentazione per il GSE “in background” già durante la fase di gara.

Infine, la struttura stessa della misura potrebbe avere un impatto sul mercato degli operatori. Richiedendo progetti di grande scala e competenze multidisciplinari avanzate, favorirà inevitabilmente le ESCo più grandi e strutturate. Questo potrebbe innescare un processo di consolidamento nel settore, spingendo gli operatori più piccoli a formare Raggruppamenti Temporanei d’Impresa (RTI) stabili o a essere oggetto di fusioni e acquisizioni per raggiungere la massa critica necessaria a competere. La misura, quindi, non si limita a finanziare l’efficienza energetica, ma potrebbe attivamente rimodellare l’assetto del mercato dei servizi energetici in Italia.

Appendici

Appendice A: Glossario dei Termini e Acronimi

ANCI: Associazione Nazionale Comuni Italiani
APE: Attestato di Prestazione Energetica
ATER: Azienda Territoriale per l’Edilizia Residenziale
BACS: Building Automation and Control Systems
CDP: Cassa Depositi e Prestiti
CUP: Codice Unico di Progetto
DIP: Documento di Indirizzo alla Progettazione
DNSH: Do No Significant Harm (Principio di non arrecare un danno significativo)
EPC: Energy Performance Contract (Contratto di Prestazione Energetica)
EPgl,nren: Indice di prestazione energetica globale non rinnovabile
ERP: Edilizia Residenziale Pubblica
ERS: Edilizia Residenziale Sociale
ESCo: Energy Service Company
GSE: Gestore dei Servizi Energetici
MEF: Ministero dell’Economia e delle Finanze
PFTE: Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica
PNC: Piano Nazionale per gli investimenti Complementari
PNRR: Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza
PPP: Partenariato Pubblico Privato
REPowerEU: Piano europeo per l’indipendenza energetica dai combustibili fossili russi
SAL: Stato di Avanzamento Lavori
SOA: Società Organismi di Attestazione (certificazione per lavori pubblici)

Appendice B: Sintesi delle Q&A Rilevanti (GSE/Federcasa)

Basandosi sui documenti di Q&A pubblicati da Federcasa e GSE , si riassumono i chiarimenti operativi più importanti:

Proprietà degli Immobili: È confermato che gli immobili devono essere al 100% di proprietà pubblica. I condomini misti sono esclusi.
Soggetto Beneficiario: L’unico soggetto che riceve il contributo è l’ESCo, non la stazione appaltante.
Tempistiche: Lo sportello per le domande aprirà dopo la pubblicazione delle Regole Operative del GSE (previsto tra giugno 2025 e aprile 2026). Per accelerare, l’istanza può essere presentata con la sola aggiudicazione della gara, prima della firma del contratto.
Requisiti ESCo: Le ESCo devono essere certificate UNI CEI 11352 e partecipare in associazione con imprese qualificate SOA.
Dimensione Progetti: L’importo tra 10 e 30 milioni di euro deve riferirsi esclusivamente ai costi per gli interventi ammissibili dalla misura.
Demolizione e Ricostruzione: Non è un intervento ammesso dalla misura.
APE: Per la valutazione preliminare è sufficiente un APE simulato. Per la domanda di contributo serve l’APE convenzionale dell’edificio. A fine lavori, andranno presentati anche gli APE di ogni singola unità immobiliare.
Cumulabilità con Conto Termico: È pienamente confermata. In caso di cumulo, verrà data priorità al raggiungimento degli obiettivi della M7-I17, e il contributo del Conto Termico verrà eventualmente ricalcolato per non superare il 100% della spesa ammissibile.
Erogazione: È previsto un anticipo del 30%, due SAL intermedi (50% e 75%) e un saldo finale.
Conformità Urbanistica: È un requisito essenziale per l’accesso. Le difformità devono essere sanate prima della presentazione della domanda.

Appendice C: Checklist Documentale per Stazioni Appaltanti e ESCo

Fase 1: Preparazione e Gara (a cura della Stazione Appaltante)

[ ] Ricognizione del patrimonio e individuazione cluster di immobili.
[ ] (Opzionale) Documento di Indirizzo alla Progettazione (DIP) per valutazione preliminare GSE.
[ ] (Opzionale) APE ante e post-operam simulati per valutazione preliminare.
[ ] Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica (PFTE) completo.
[ ] Documentazione per il bando di gara (disciplinare, capitolato, etc.).
[ ] Verbale di aggiudicazione della gara.

Fase 2: Istanza di Finanziamento al GSE (a cura della ESCo aggiudicataria)

[ ] Modulistica del portale GSE compilata.
[ ] Certificazione UNI CEI 11352 in corso di validità.
[ ] Documentazione attestante la partnership con impresa qualificata SOA.
[ ] Scheda illustrativa del progetto.
[ ] Piano degli interventi basato sul PFTE.
[ ] APE convenzionale ante-operam.
[ ] APE convenzionale post-operam simulato.
[ ] Asseverazione tecnica sul raggiungimento del risparmio energetico (>=30%).
[ ] Asseverazione sulla congruità dei costi.
[ ] Atto di aggiudicazione della gara.

Fase 3: Rendicontazione e Saldo (a cura della ESCo)

[ ] (Per anticipo) Atto d’Obbligo firmato con il GSE.
[ ] (Per SAL) Documentazione di rendicontazione delle spese sostenute e stato avanzamento lavori.
[ ] (Per saldo) Comunicazione di fine lavori.
[ ] Rendicontazione finale delle spese totali.
[ ] APE post-operam effettivi per ogni singola unità immobiliare.
[ ] Certificato di regolare esecuzione dei lavori.
[ ] (Se applicabile) Dichiarazione di cumulo con altri incentivi (es. Modello 1.X per Conto Termico).

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